消费税改革细则探讨推进，试点先行以促进消费与筹集收入

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潘静S04

核心观点

自2019年以来，消费税改革细节一直在讨论、准备和推动中。在规范地方税收的主要目的下，下一步改革需要考虑扩大消费税征收范围，将更多消费品纳入征税范围。地方政府也将进一步引导地方市场积极促进消费，提高税收。但从前文对征税目的的讨论中，我们发现，消费税的税收征收与“以税制禁”的目标需要通过分配比例的调整进行重新平衡。因此，或许需要先在不同地区进行消费税改革试点，再根据试点中出现的具体问题进行调整。目前，整体进展还处于初期阶段。此外，现行消费税涵盖的品类太少，比如在生态保护方面，很多高污染、高耗能的消费品如一次性塑料制品等尚未纳入税收征收范围。在调节收入分配方面，大量高端奢侈品尚未被纳入，包括私人飞机、奢侈包、服装、消费服务等。同时，在中央与地方的平衡以及征税环节向批发零售环节转移的可行性方面，也需要考虑不同消费税用途的可操作性。比如，先从奢侈品的纯进口、非国产生产环节入手，减少对国内生产企业的冲击，再从生产、批发、销售环节入手，因为生产、批发、销售环节更加系统化，议价时间更短，价格调整也更容易，可以从成品油、汽车产业链入手，最后拓展到涉及面更广、零售环节更分散的烟酒等大众消费品。因此，从征收范围扩大、环节转移可能性、税收调整效果等方面考虑，最有希望上调的排序大致如下：①奢侈品（含新增税目和现有税目）②汽车/摩托车/成品油③烟酒等标准零售品④其他类型消费品。

风险提示：部分改革政策以扣除为核心，可能与未来改革不完全一致；消费税改革细节复杂，实际实施进度可能缓慢；其他政策变化。

1.消费税的目的

1.1 消费税征收历史及现状

2.消费税调整步伐及范围

2.1 消费税如何调整

2.1.1 重新定义收集范围

2.1.2 延期征税和调整税率

2.1.3 价税分离

3 风险警告

正文如下

1.消费税的目的

在以增值税为主要收入来源的税制下，国内消费税被赋予了更多的调节和分配财政收入的职能。消费税自诞生以来，主要税目集中在环保消费品和高价消费品上。通过提高这些不鼓励消费品的税率，可以部分减少这些消费品的消费，纠正这些产品带来的负外部性。在这个过程中，增加的税收收入也可以重新分配给环境保护和公共服务，同时也在一定程度上有助于地方收支实现平衡。

在此环境下，减少这些消费品消费的目标与消费税的增收能力存在一定程度的矛盾。高耗能、高污染、高端消费品的征税规模越小，越符合设立消费税的初衷。目前，消费税由中央统一征收，在2019年提出的消费税改革中，将消费税下放给地方的改革目标在一定程度上面临目标冲突的问题。征收由生产环节下放至零售环节后，地方政府为了获得更多收入，可能会鼓励相关产品的消费，这违背了消费税“以禁代征”的初衷。在税权和事权的分配上，中央和地方政府可能都需要面临在不同税种上的再平衡。

1.1 消费税征收历史及现状

1993年，国务院发布第135号令《中华人民共和国消费税暂行条例》，消费税正式确立。最早征收的消费税包括烟酒、化妆品、护肤护发用品、贵重珠宝玉石、爆竹烟花、汽油、柴油、汽车轮胎、摩托车、小汽车等11个税目。原则上，对高档消费品、资源性产品等不鼓励消费的消费品征收消费税。

随着经济的逐步发展，消费市场逐渐扩大。2006年财政部、国家税务总局发布《关于调整完善消费税政策的通知》，将高尔夫球及高尔夫球杆、高档手表、游艇、木质一次性筷子、实木地板等纳入税目，将汽油、柴油纳入成品油税目，将高档护肤化妆品纳入化妆品税目，取消了原来规模较大的护肤护发品类。加入WTO后，更多的海外商品进入中国市场，通过扩大消费税税目，继续坚持对不鼓励消费的消费品多征税的原则，引导居民的消费习惯。

到了2013年，十八届三中全会明确提出“调整消费税征收范围、环节和税率，将高耗能、高污染产品和部分高端消费品纳入征收范围”，于是2014年取消了汽车轮胎的消费税税目，2015年又将电池、涂料纳入消费税征收范围，此后消费税税目稳定在15个。

2019年9月，《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革方案的通知》17提出了消费税最新改革方案：①在税收征管可控的前提下，将部分现行在生产（进口）环节征收的消费税税目逐步转入批发或零售环节征收，扩大地方财源，引导地方改善消费环境。②在充分论证后，对具体调整项目逐项报批后稳步实施，先对高档钟表、贵重珠宝、珠宝玉石等项目实施改革，再结合消费税立法，对其他符合条件的项目实施改革试点。③改革调整的存量部分基数由地方确定并报送中央，增量部分原则上归属于地方，确保现有中央与地方之间财力结构的稳定。 2020年1月2日，《中华人民共和国消费税法征求意见稿》在全国范围内公开征求意见，推动消费税立法也是财税体制改革的重要里程碑。

从目前的消费税税目和税额来看，我国批发领域唯一征收消费税的项目是烟草行业，因此烟草行业在生产和批发两个领域消费税总收入中占比51%。第二大类是石油和天然气开采及制造业，合计占比35.6%。第三大类是汽车制造业，占比约7%，第四大类是酒类，占比约5%。根据2022年数据，全国消费税收入合计1.69万亿元，以上四大类占消费税的98.1%。过去消费税几乎全部由这四大类收入构成，其他部分占比相对较小。

2.消费税调整步伐及范围

2.1 消费税如何调整

2.1.1 重新定义收集范围

随着国内经济的发展和消费水平的提高，国内奢侈品（包括高价化妆品）的消费规模和范围发生了明显变化，部分高价位品类演变为大众消费品类，特别是化妆品、护肤品等日常消费较多的消费品，无论是销售量、进口量，还是商品单价，都发生了明显变化。

从2016年开始，化妆品的税则开始区分普通化妆品和高端化妆品，普通化妆品免税，而高端化妆品的税率则由30%调整为15%。高端化妆品的定义仅限于生产（进口）阶段销售（完税）价格（不含增值税）10元/毫升（克）或15元/件（片）及以上的美容、彩妆、护肤化妆品，这在一定程度上让大众消费品和高价位消费品的区分更加清晰。然而，从2016年到现在，化妆品市场几乎是翻倍的发展。 2023年，化妆品零售额和进口额几乎比2016年翻了一番，国产化妆工具单价比2016年增长了40%左右，进口化妆品护肤品价格几乎比2017年翻了一番，部分小品类如指甲化妆品单价增长了20倍。从这个角度看，高端化妆品需求可能已经跟随居民目前的消费习惯而上移，消费量也有可能脱离“小众”范畴，消费税调控小众高端消费的目标可能已经不再适用，高价位化妆品市场越来越火爆。因此，在“高端化妆品”税目下，可能需要重新区分价格、调整税率，才能实现消费税引导消费习惯、调节收入分配的目标。

对于其他几类调节收入分配的高价位品类，除了高价位化妆品外，还包括贵重珠宝首饰、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、超豪华汽车等。除以上品类外，奢侈品牌皮具、鞋服、生活体验品等同样占奢侈品牌比重较高的品类，在我国尚未开始征收消费税。近年来，国内奢侈品消费市场规模不断扩大，在个人日常奢侈品支出中，艺术品、手袋等购买已成为日常消费意愿考虑因素，但针对小众群体调整的消费税并不包括这些品类商品，且整体来看，高价位品类对消费税的贡献远不及烟酒油车四大品类。2011年至今，我国奢侈品消费金额增长近9倍，从700亿增长到6000亿，品类也从商品逐渐拓展到生活服务。根据《2024胡润高端品牌报告》，2023年中国高端消费市场规模将达到1.66万亿元，较2022年增长3%，体验消费增长明显，其中增长最快的是高端服务消费（酒店、旅游及健康服务等），市场规模达830亿元，同比增长近20%。在居民收入水平不断提高的背景下，高价位的商品在消费者眼中已不再是昂贵的。随着市场的不断扩大，对这部分消费品的征税已经偏离了“禁则征”的初衷，征税范围也需要在后续的改革过程中再次进行限定，以准确反映当前社会各阶层的消费状况。

目前，我国消费税尚未纳入服务税目，但在海外实践中已有诸多先例，如高端酒店、私人会所、私人医疗服务、高端航空服务等。在“营业税改增值税”全面实施后，国内娱乐业统一按6%的增值税税率征收，而此前较高的营业税率其实在一定程度上反映了这部分服务消费的“奢侈”性质。相比商品，高端服务和体验的需求相对稳定，“定制化”的高端服务更容易形成固定的消费市场，因征税而产生的需求外流较少。近年来，我国新兴产业衍生的数字服务需求也不断增加，如文字内容服务、直播打赏等，这些都不在此前的税制范围内。随着消费者需求越来越趋向于高端体验式服务，将高端服务纳入消费税征收范围也是探索的方式之一。

从环保角度看，“两高”消费品范围也可能扩大。目前环保相关税目包括成品油、摩托车、汽车、木质一次性筷子、实木地板、电池、涂料等。但在碳达峰、碳中和的大背景下，两会再次提及能耗目标。从高耗能产品类别来看，目前消费税征收范围较为狭窄，未来对资源性、环境污染性产品征收消费税的方向有望拓宽。结合《重点工业领域能效对标水平及标杆水平（2023年）》中对高耗能行业的标准，尚未纳入征收范围的高排放消费品还包括染料、一次性塑料等，这些产品或将纳入征收范围。

2.1.2 延期征税和调整税率

2019年提出的消费税改革方案已提出，在征管可控的前提下，将部分目前在生产（进口）环节征收的消费税税目逐步移回批发或零售环节征收。而征管环节移回的前提是可控。因此，从现有的消费税税目来看，如果将征管环节移回批发零售环节，则符合“可控”的条件。一是大部分依赖进口、在国内有专门零售商的品牌商品，包括豪华汽车、游艇、奢侈品等，不会对国内厂商造成冲击，也符合调节收入的目的。二是批发零售环节几乎与上游厂商处于同一体系，易于协调上下游税收分配，如汽车、成品油等。对于香烟、酒类、一次性筷子等大众消费品，除部分拥有系统品牌产业链的龙头企业外，大部分消费品批发、销售渠道较为分散，征收管理并不“可控”，直接将征收环节后移可能导致税收流失，调整起来仍有一定难度。消费税率方面，如果维持税率不变，仅将征收环节后移，企业需要考虑税负是否应由企业自行承担，还是在创造增值过程中转嫁给消费者，以及这是否会影响消费市场，进而影响市场定价决策。

参照金银钻石制品税收调整的先例，1993年颁布的《中华人民共和国消费税暂行条例》（国务院令第135号）规定，金银、铂金及钻石首饰和钻石及钻石首饰在生产环节征收10%的消费税，引起业界强烈反响。1994年底，金银珠宝消费税征收环节移回零售环节，税率降低5%。同样，2002年，钻石制品也调整为在零售环节征收，税率降至5%。最终，金银、钻石首饰成为唯一在零售环节征收的消费税品目，并全部经历了税率下调，以保持总体税收稳定与消费市场发展的平衡。

根据前述调整方案，我们认为，推迟征税环节可能针对不同消费类别采取不同的调整方式，不同类别的时机也存在分步调整的可能。例如，奢侈品推迟征税环节可能不会降低税率，将变相增加税收；而大众商品推迟征税环节可能会降低税率，在维护消费市场的同时保持税收来源。

2.1.3 价税分离

消费税的调节主要针对的是消费者，消费者是否感知到消费税的存在和变化会在一定程度上影响消费行为。在目前国内价税一体化的情况下，消费者看到的价格是含税总价，看不到与产品相关的消费税。这种情况下，税率提高导致商品价格上涨，可能会给消费者造成误解，从品质提升、消费升级的角度去购买更贵的商品，违背了限制此类商品消费的初衷。因此，如果将征收环节下移到零售，并额外显示消费税额，可以更直接地传递税收调节意图，让消费者在一些需要思考和消费决策的场景下，面对成品油、烟酒等可能产生负外部性的大众消费品，做出更理性的决策，更有利于有效发挥调节居民消费行为的作用。

3 风险警告

有些改革政策以扣除为依据，可能与未来的改革不完全一致；消费税改革细节复杂，实际实施可能缓慢；其他政策变化。

以上为报告部分内容，完整报告请参见《消费税调整方式探讨——消费税改革探索（上）》。