中国现代化实践与发展研究院
韩青研究员
前不久，在经济观察报主办的第21届(2024)蓝筹年会上，新供给经济学研究院创始院长贾康发表了题为《巩固经济向好形势下的财政、货币政策与房地产调控》的演讲。贾康认为，货币政策不能单凭一己之力决定房地产市场的繁荣。房地产深度调整之下，要标本兼治，治本为先。这是关系到改革深水区的非常关键的命题。贾康说，我们需要有战略耐心，总体上不能回避这个问题。在中央的引领下，从长远来看，要在深化改革的进程中，积极创造条件，寻求合适的时机，适时推进房地产业的税收改革和相关配套改革。
中共二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国特色现代化的决定》明确指出“完善房地产税收制度”。
最早关于房地产税的决议是在十八届三中全会上提出的，要求“加快房地产税立法，适时推进改革”，这意味着房地产税已经进入正式筹划、系统安排、均衡协调的阶段。
房产税的开征是个老话题，长期以来，房产税改革的讨论都局限在物业税的概念内，房产税是一种转移支付税，是针对拥有多套住房的人征收的，税额与纳税人没有直接关系。讨论最多的方案是，对第一套自住住房免税，从第二套开始征税，随着住房数量的增加，税率也随之提高。
但这种征税方式的负面效应也是显而易见的，全国人大已经否决了多轮提案，核心原因是几乎所有提案本质上都是双重征税，存在重大漏洞。
如果对所有房屋征收房产税，需要和基本土地出让金进行平衡，不能同时征收高额的土地出让金和房产税，存在二者重复的情况；如果采用累进征收的方式，第一、二套房子免征房产税，而第三套及以上房屋则要缴纳房产税，这样就会造成高收入群体在缴纳了高额所得税之后，还要进行双重征税，还会导致房产大量出售，导致第三套住宅拥有量大幅下降，也就不存在房产税征收的问题了，甚至会出现假离婚分家、自有房产等各种偷税漏税现象，使得税收征收效果达不到应有的效果。
相反，在世界各国经济成熟、稳定、发达的地区，房产税是地方财政的命脉之一，业主交税，有些国家的房产税占财政收入的50%左右。
但这个物业税和那个物业税不一样，在这些领域，物业税用于建设和改善与业主直接相关的小学、初中、高中等公共服务，以及公共安全、环保、交通等。税收的征收和使用充分体现了“受益税”的性质；以“谁受益，谁纳税”为原则，体现了税收与服务之间的平等和公平。例如，美国地方政府的主要税种就是物业税，在教育、公共安全、公共卫生等与居民生活直接相关的领域发挥着支持作用。各州有差异，但大体一致，物业税的税率和用途完全通过公共选择机制确定，充分体现了物业税“取之于民，用之于民”的基本原则，属于受益税而非物业税。
因此，建立科学合理的房产税政策，使房产税回归收益税，对于未来房地产行业的高质量发展至关重要。
房地产困境与地方财政困境的根源
当前房地产行业的困境是如何产生的？地方财政的困境又是如何产生的？
第一个原因是，1994年分税制出台后，虽然中央对经济的管控力度在一定程度上加强了，但由于财税改革不充分，以及地方政府过分重视GDP考核，地方政府逐渐脱离“税收财政”，走向“土地财政”。土地拍卖，价高者得，土地出让金越高，越“滚雪球”，导致透支土地价值，吃掉来年的粮食。同时房价越来越高，房地产金融化严重，严重脱离了住房的本质。
用土地出让金替代房产税，没有把土地出让金财政收入纳入税收管理体系，同时又未赚先花，是中国地方财政成为致命弱点的根本原因。
原因之二，现有的房产税是福利分房向市场化转变不彻底导致的“半成品”。
1998年住房市场放开前，公屋管理、子女教育等都是统一安排的。1999年住房市场放开后，延续公屋管理的思维和理念，只对商业、营业性物业征收房产税。住房市场化后，内地主要沿袭香港房地产模式，预售按揭、土地拍卖，导致土地金融化，对住房房产税缺乏系统性和长效性的征收，对住房保有方面的考虑和安排，忽视了住房保有方面的设计。
自2013年底以来，中组部发文规定，经济体量和增速不能作为干部提拔任用的唯一标准，随着2014年《中华人民共和国预算法》修订版的发布，财政预算“四账”正式明确，但政府性基金预算管理存在疏漏，收支项目不合理，土地财政与地方债务关联性巨大，土地财政的路径依赖还在持续，2020年达到44%的高位；如果考虑到土地相关税收征收之后，财政对土地的依赖度上升到50%左右，2020年达到55%的高位，地方财政对土地的依赖度继续加深，目前，土地拍卖收入已连续两年持续下降。 土地财政缺口在2022年将凸显，预计缺口规模将超过2万亿元。
换言之，扭转“土地财政”现状刻不容缓，国家不仅需要修改完善土地制度和征收办法，更需要推动地方政府从“土地财政”回归到健康可持续的“税收财政”模式。
房产税改革的讨论已经持续了十余年，亟待综合解决房产税改革的突出问题。
先立后破，建立兼顾当前和长远的系统性、可持续性的房地产税收政策
我们的建议是，建立科学、合理、透明的土地出让金和房产税政策，改变透支土地财政的做法；同时，建立房地产货币政策和地方财政均衡发展体系，实现房价、资产保值和房地产税收、土地财政与土地出让金的最优博弈与转换。
第一，要按照新政策建立两个房产税机制，旧房和新建房分开，新房有新规，旧房有旧规。新房要交房产税，不能收高额的土地出让金。把生地变成成熟地，交基本土地出让金；旧房不交房产税，土地使用权到期后，按新办法交房产税。新旧房并存时，妥善解决新旧衔接问题。
新房以基本土地出让金和房产税为基础，只以三通一平的基本费用作为土地成本，为新房价格回归老百姓可承受的正常价格创造了基本条件，同时征税也从“开发环节”转向“留存环节”。基本土地出让金也应纳入房产税管理框架，不能再作为城市投资基金。房产税的重点支出方向主要在教育、环保、公共安全等与民生直接相关的领域。购房后每年缴纳房产税，以支出定收入，按照“谁交谁受益”的原则，纳税人看得见、摸得着税收，形成“取之于民，用之于民”的良性循环。
虽然土地使用权未到期的老旧房屋不征收房产税，但老旧房屋的物业管理费与房产税存在功能交叉，土地使用权到期时，应在缴纳房产税时扣除与物业管理费交叉的功能。物业费属于公益性收费，不应以营利为目的，必须严格监管，并在网上公开。
第二，要打破二元对立思维，对房产税采取一元化征收，只要你交税，就是私人的；不交税，就是公共的。
第三，两套政策必然导致新旧房价格相差巨大，所以要严格管理新房销售，鼓励用旧房作为抵押购买新房，实现稳定资产价格的目标。旧房既可以保值，又可以解决买新房的资金问题。对于完全独立购买新房，要设置相应的限制，并且要全额付款，这样才能在几十年甚至更短的时间内实现完美的新旧转换，完成房地产市场的平稳过渡。
同时，要利用数字技术、金融技术，建立更加智能、科学的税收模型，识别复杂的个人住所信息，确定针对个人的征税方式，通过区分子女数量、赡养老人情况等，实行差别化征收。对分阶段免税机制做出精准判断，类似我国基本养老社保制度的设计，让房产税管理公平、公正、透明。让新旧政策、交易制度之间的衔接有序进行，逐步实现制度的平滑过渡，最终实现完美转换。
最后，在新旧房地产制度的过渡时期，房地产税的主要增量会是在新建住宅上。因此，应大力发展以教育为核心、兼顾工作居住平衡的大型优质房地产，以满足现在和未来大量多子女、人口众多的人群的需求。因此，在城乡建设优质公立中小学，在学校周边建设大型别墅式楼宇，或改造旧城建设大型平层住宅，将是新增房产税的主要来源。
目前房地产经济处于低谷期、转型期，如果在土地出让的制度安排上没有根本性的调整和安排，按照以往的模式维持土地最高拍卖价的现状而不考虑长期稳定的税收因素，这种短期做法难以为继。早改不如晚改，忍短痛不如忍长痛。地方经济的健康发展，需要地方财政和房地产之间搭建一座坚实安全的桥梁，税收才是出路。
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