村镇银行吸收重组提速，改革进入加速期的原因及方式解析

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2024年7月10日，国家金融监督管理局（以下简称“金管局”）官网披露的行政许可信息显示，鉴于河北银行收购平山西柏坡济阴农村商业银行，河北省金融监督管理局同意该银行因吸收合并而解散，该银行全部业务、财产、债权债务及其他权利义务由河北银行承继。

事实上，此轮村镇银行改革重组酝酿已久，但进展缓慢，2023年仅有10家。不过，2024年村镇银行合并重组将大幅加速。南方周末新金融研究中心研究人员发现，2024年初至7月12日，已有25家村镇银行因合并而解散。

为何此时村镇银行改革重组加速推进？不同村镇银行吸收合并的方式有何相同与不同？未来改革重组的路径又将如何？

南方周末新金融研究中心研究人员回顾村镇银行的发展历史发现，村镇银行的发展与主发起银行制度改革密切相关。

南方周末新金融研究中心的研究人员对上述2024年村镇银行被兼并吸收的案例进行了进一步的归类研究，发现兼并方主要为农村商业银行（以下简称“农商行”）和城市商业银行（以下简称“城商行”），村镇银行和股份制商业银行相对较少，但却不见国有银行的踪影。在所有兼并案例中，绝大多数村镇银行被吸收，成为兼并方的分支机构或支行。这意味着，被吸收兼并的村镇银行并没有真正“消失”，而是转型成为兼并方的分支机构。

南方周末新金融研究中心研究人员结合监管政策导向和银行业未来竞争格局，预测未来一段时间村镇银行重组改革将加速，除“改村改支”外，对于风险较高、主发起银行实力较弱的地区，收购投管型村镇银行或设立新的投管型银行也是可行的选择。

加速合并

村镇银行因合并而解散的现象四年前就已开始。

2020年12月28日，原中国银行保险监督管理委员会（以下简称“原银保监会”）重庆监管局、宁波监管局分别发布公告，批准重庆万州滨江中银福登村镇银行、宁波宁海西店中银福登村镇银行因吸收合并而解散，两家银行均由当地中银福登村镇银行股份有限公司（以下简称“中银福登”）吸收合并。

中银富登是中国最大的村镇银行集团，据其官网介绍，该集团在乡镇设立了134个法人机构和189个分支机构。

这为村镇银行改革重组开辟了道路。2023年中央一号文件中提出“推进村镇银行架构重组”，当年就有9家村镇银行被吸收合并，1家村镇银行直接解散。2024年，这种吸收合并的改革方式被广泛推广。南方周末新金融研究中心研究人员统计了2020年至2024年国家财政局及其所属机构公布的村镇银行因吸收合并解散的相关信息，发现截至2024年7月12日，共有25家村镇银行因吸收合并解散，而2020-2023年仅有16家。

事实上，中国第一家村镇银行从成立至今，仅仅过了17年。

村镇银行是我国农村金融改革的产物。2005年12月31日，国务院发布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2006]1号）（以下简称“20061号文件”），明确提出加快推进农村金融改革的要求。2006年12月20日，原银监会积极响应国家号召，发布《关于调整放宽农村银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，鼓励各类资本在农村地区设立以当地农户为主要服务对象的村镇银行，并选择了四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等省区作为试点地区。

然而，中国第一代村镇银行直到2007年才诞生。2007年1月22日，原银监会发布《村镇银行管理暂行规定》（以下简称《规定》），对村镇银行的设立条件、股东资格、业务范围等作出了较为详细的规定。根据规定，村镇银行的发起人或者出资人中至少应当有一家银行业金融机构，其持股比例不得低于村镇银行总股本的20%，且该银行业金融机构应当是村镇银行第一大股东。同年3月1日，四川仪陇惠民村镇银行正式成立。这是中国第一家村镇银行。

这意味着，我国村镇银行实行以主发起银行制为中心的管理体制，在这种体制下，银行业金融机构主导村镇银行，这样做的好处是风险可控，但也带来了业务运作、治理结构等方面的诸多问题。

村镇银行改革重组的加快也与上述主发起行制度有关。2024年1月19日，国家金融监督局农村中小银行监管司发表《深入学习贯彻中央金融工作会议精神推动农村中小银行高质量发展》文章中提到：“加强村镇银行公司治理监管，增加主发起行持股比例，建立以主发起行为主的公司治理机制。”

南方周末新金融研究中心研究员发现，在“多兼并、少破产”的原则下，增加主发起行持股比例、实施吸收合并是改革、降低风险的好办法，此举可以稳定市场和储户信心，但村镇银行仍需提升技术能力、投入完善的治理机制。

城乡商业银行是主要发起者

第一家村镇银行诞生至今的四年时间里，村镇银行的发展速度并不快，随着主发起银行体系的调整，村镇银行迎来了快速发展时期，但隐患也随之而来。

南方周末新金融研究中心研究人员查阅相关政策发现，2009年7月，原银监会发布《2009年至2011年新型农村金融机构总体工作安排》，提出2011年底前设立1027家村镇银行。次年4月，原银监会发布《关于加快推动新型农村金融机构发展的通知》，提出要加大大中型商业银行参与力度，支持和鼓励中小银行金融机构发起设立新型农村金融机构。

但这一目标并未如期实现。南方周末新金融研究中心研究人员的调查发现，2011年实际成立的村镇银行只有726家。

次年，首次重大政策调整发生。这一年，原银监会发布《关于鼓励和引导民间资本进入银行业实施意见》（下称《意见》），支持和鼓励民间资本进入银行机构，并提出将村镇银行主发起人最低持股比例由20%降至15%。

在此背景下，《意见》的发布看似与控制风险的初衷不符，实际上却极大地刺激了产业资本、民营资本以及境外资本进入村镇银行的热情，村镇银行的发展特别是数量的扩张进入了爆发式增长期。

南方周末新金融研究中心的研究人员发现，《意见》发布后，中行、建行，甚至国开行均作为主要发起人，成立了村镇银行。其中，中行与新加坡淡马锡旗下的富登金控合资成立了中银富登村镇银行。2011年3月，中银富登村镇银行在湖北蕲春开业了第一家村镇银行，这也是中银富登的前身。

南方周末新金融研究中心研究人员发现，2010年至2017年间，我国村镇银行数量增长近10倍，截至2017年末，全国村镇银行共有1601家。从发起主体来看，农商行和城商行是绝对主力，例如2014年，新设立村镇银行中89%是由农商行发起成立的。

2020年，村镇银行监管导向发生转变，由发展转向兼并重组。当年村镇银行有1646家，占银行机构总数的40%左右。但村镇银行的经营状况并不乐观。华安证券数据显示，2020年村镇银行不良贷款率达4%，少数村镇银行甚至恶化为高风险金融机构。人民银行公布的金融机构评级结果显示，2020年共有122家村镇银行被列为高风险银行。

当年12月30日，原银保监会发布《关于进一步推进村镇银行风险化解和改革重组工作的通知》（以下简称《通知》），提出四项改革化解风险方案：支持主发起行向村镇银行补充资本、适度有序推进村镇银行兼并重组、引入合格战略投资者实施收购注资、加强对主发起行的激励约束。

《通知》等一系列政策的出台，推动了村镇银行改革重组步伐，从投资管理型村镇银行、“一县多行”型村镇银行，到通过并购重组实现风险升级和市场化退出，整合金融资源。

投资管理型村镇银行或成未来方向

南方周末新金融研究中心研究人员对2024年被吸收合并的25家村镇银行进行调查发现，被城商行或农商行吸收合并的村镇银行中，绝大多数以分行形式改制，少数以分行形式改制，仅有1家被农商行收购。被村镇银行吸收合并的村镇银行，全部以收购形式解散。但无论采用哪种方式解散，主发起银行或其他银行都会参与并扮演重要角色。