深度解析现代新国企概念：打造现代化新型国有企业的目标、难点与举措

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《国资报告》杂志2024年第9期

2023年6月27日，国务院国资委主任张玉琢在夏季达沃斯论坛上首次提出“现代新型国企”概念，并表示国务院国资委将加快创建新发展方式、新公司治理、新运行机制、新布局结构。新型现代化新型国有企业。

我们认为，现代新型国有企业的“现代”和“新”两个属性是内生于社会主义国有企业的当代性和发展性的，即国有企业要始终立足于社会主义国有企业的最前沿。顺应时代潮流，面向时代需求，肩负时代任务，不断创新自身存在形式，用自身发展更好推动经济社会发展。建设现代新型国有企业，必须在认识内涵特征的基础上明确具体目标，在明确探索过程的基础上找准障碍和困难，在把握实践方向的基础上提出切实可行的举措，以国有企业新面貌继续书写中国历史。现代化建设新篇章。

建设现代新型国有企业要瞄准高标准市场主体

响应党的二十届三中全会“进一步全面深化改革、推进中国式现代化”的总体部署和“建设高水平社会主义市场经济体制”的重点任务，现代新型国有企业新型国有企业（现代新型国有企业）是发展新生产力、推动中国式现代化要求、提供关键支撑的新型国有企业。所谓新型国有企业，是指在深化改革中真正按照市场化机制运作、形成新型生产关系的国有企业。从内涵来看，成为现代新型国有企业必须同时具备两个核心特征。一是更好承担具体职能使命，带头加快形成新生产力，助力中国式现代化进程；其次，它必须成为真正的市场主体。，以符合社会主义高水平市场经济体制的内在规律。

理论是灰色的，但实践之树常青。基于新古典经济学的理论理解，承担外部性较强的核心职能与成为真正的市场主体之间存在不相容性。然而，利益相关者原则的兴起和ESG理念的普及意味着新古典企业理论中隐含的股东至上的企业假设需要修正。此时的企业不再是“资本雇佣劳动力”的单方治理契约结构，而是利益相关者之间缔结的契约网络。企业经营决策需要考虑利益相关者的福利得失。少数大股东对广大利益相关者的侵占行为，不仅会受到市场的自发约束，还会受到政治上层建筑的主动约束。监管，不会改变公司作为市场主体的地位。

国有企业的特殊性在于其所有者是全体人民，利益相关者的范围自然延伸到国家的每一个公民。这样，在利益相关者原则下，国有企业的决策必须基于全体人民的利益，而其中一些利益以不可分割的国家利益的形式存在。因此，国有企业在一般企业经济社会属性的基础上，进一步延伸了政治属性。社会属性对应于与国有企业法人进行物质交换活动的利益相关者，政治属性对应于所有享有国有企业所有权的人。既然前者需要立法、司法、执法机构来保护其利益，后者则必须有国家相关部门来保护人民和国家的利益，让国有企业在双重约束下能有所为、有所不为。第二，当事人的行为方式也应当是契约性的、合法的。在此基础上，如果企业具有市场主体地位，那么国有企业也具有市场主体地位。

因此，在利益相关者原则下，承担为人民和国家利益服务的核心职能与成为市场主体并不矛盾。只要通过契约和法律手段对核心职能进行治理，国有企业就可以成为市场主体，甚至成为高标准的市场主体。所谓高标准，就是过去任何一个市场主体都无法很好地承担起核心功能。即使政府与私营部门合作，也将面临后续重新谈判和套牢问题带来的高昂交易成本。公共产品和公共服务提供者也无法独立运营、自负盈亏，不具备核心竞争力。因此，建设现代新型国有企业的最终目标是实现核心功能与市场主体的有机结合。这样的市场主体必须是超越所有传统市场主体的高标准市场主体。

现代新型国有企业的生成逻辑与改革难点

现代新型国有企业是在国有企业基础上，通过逐步、持续的市场化改革而形成的。

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国有企业市场化改革的第一阶段（1978-1992年）是通过“所有权和经营权分离”实现“放权、让利”，赋予企业一定的经营自主权和经营权。相应的增量收益处置权，使国有企业在计划任务之外成为相对独立的市场主体；国有企业市场化改革第二阶段（1993年—2002年）是通过自上而下的国有企业经营管理机制改造，初步建立现代企业制度。成为市场主体；国有企业市场化改革第三阶段（2003年—2012年）是全面推进国有资产管理体制改革，在国有企业内部真正实现现代公司治理制度和出资人制度。现代企业制度建立完成，国有企业实质上成为根据市场价格信号自主决策的市场主体；国有企业市场化改革第四阶段（2013年—2022年）是在明确部分国有企业多元化任务的基础上，开展以核心竞争力为导向的分类分析。第一层次改革，通过将市场机制嵌入企业，国有企业成为具有核心竞争力的市场主体；国有企业市场化改革第五阶段（2023年至今）是在正式确立国有企业核心职能的基础上进行改革、深化和完善。行动要求国有企业不断向世界一流企业和高标准市场主体目标迈进。

在市场化改革过程中，国有企业面临委托代理链条长、激励约束机制不完善、内部人控制严重、产权结构单一等问题。但这些问题可以通过完善国有资产监督管理体系、完善公司治理、推进混合所有制改革等措施来克服。然而，国有企业官僚监管和市场监管双重失灵的问题，构成了国有企业改革长期以来面临的核心障碍。

事实上，国有企业的性质决定了它任何时候都必须承担盈利性和公益性的双重职能。这种双重功能使得国有企业更倾向于官僚与市场的混合体。一方面，由于契约不完全和信息不对称，在政府官僚机构没有给出明确的任务指示的情况下，国有企业很难在适当的时候主动承担适当的公益职能。另一方面，如果完全替代市场来引导国有企业盈利职能的执行，则会因交易成本过高等问题而出现严重的效率损失。因此，官僚监管和市场监管共同配置资源的“双轨机制”是国有企业的内在要求。但问题并不在于国有企业的“双轨制”本身，而在于官僚监管界限不明确，导致政企不分。在理想的情况下，两套机制将独立分配资源来完成各自的功能，而不会造成任何效率损失。但现实中，企业财务绩效并不能作为评价和监督国有企业多元职能的充分信息指标，缺乏客观公正的公益职能评价体系。从而导致政府无法掌握国有企业在公益职能方向上的努力程度，偏离了目标契约。法制化、法制化治理的主观官僚调整，即政府对国有企业的行政干预，是不可避免的。科层规制往往因其“软”边界而走向过头，导致两套资源配置机制相互制约，造成行政规制与市场规制的“双重失灵”以及营利性公益职能的“双效损失” ，严重制约国有企业。效率表现。

建设现代新型国有企业的具体要求

面对上述障碍，国有企业市场化改革的最终目标是正确处理利润—公益多功能和官僚—市场二元机制之间的内在关系，让市场调节发挥决定性作用在国有企业的微观运作中，官僚监管只会在必要时发挥补充作用，让国有企业产权清晰、政企分开、自负盈亏，平等竞争，成为高标准市场主体。

一是高标准市场主体产权清晰。产权清晰是市场配置资源的前提，也是提高运行效率的充要条件。这里的产权是指经济意义上的剩余控制权，而不是法律意义上的财产权。政府与国有企业剩余控制权的明确划分，意味着权利、责任、利益的明确界定。剩余控制权的实际所有者应对国有企业的功能价值创造和经济价值创造结果负责。

二是高标准市场主体政企分开。政企分开意味着剩余控制权的合理分配和边界清晰。这有两个含义。首先，减少上级政府部门对国有企业的指挥干预，使企业相对独立，拥有足够的独立经营权或实际控制权。其次，国有企业内部市场调整边界逐渐扩大，官僚调整边界相应缩小、硬化。国有企业的经营逻辑更符合企业的普遍特征。

三是高标准市场主体自负盈亏，克服预算软约束。由于信息不对称，政府很难确定国有企业承担核心职能的真实成本。因此，国企代理人无法避免将其他经营损失计入核心职能成本。此时，政府的救助和代理人责任转移抵消了市场竞争对国有企业效率的影响。改善的内在动力。因此，克服预算软约束不仅要求国有企业对自身盈亏负责，还需要向国有企业核心职能方向强化预算约束，消除核心职能模糊化成本扣除或侵蚀企业经济价值输出的潜在空间，避免两类功能因成本而混合。并造成激励扭曲。

四是高标准市场主体平等参与竞争。市场有效竞争的前提是各类企业都面临相同的规则约束。国有企业因其核心功能而相对于民营企业不可能具有“不公平竞争优势”和“不公平竞争劣势”。否则，就会引发真正的竞争。有实力的企业无法获得相匹配的竞争性收益，而无竞争力的企业反而获得补贴，国有企业提高效率的积极性受挫。

建设现代新型国有企业的实践路径

首先，明确权责利，必然要求国有企业明确其承担的具体任务。由于核心功能提出时间不长，政界、学术界、产业界都还处于摸索过程中，尚未就其具体内容达成共识。因此，我们应该尽快划定核心功能的基本类别，突出“核心”二字，避免核心功能泛化，同时对核心功能进行分类，明确哪些核心功能在媒介和领域中是相对确定的。长期有效，可以通过合同方式进行调整。哪些核心功能存在概率性、不确定性较高，无法提前明确写入合同，需要政府通过应急行政干预进行调整。此外，国有企业承担核心职能也需要遵循分类分层的原则。比如，商业一流的国有企业只承担少量易于量化、与核心竞争力更契合的核心职能；商业二级国有企业可以以商业一级国有企业为基础。另一方面，公益性国有企业主要承担难以量化、与核心竞争力冲突的核心职能。

其次，政企分开要求上级政府不能以引导国有企业承担核心职能为借口，对与核心职能无关的国有企业施加额外的政策负担。对此，要加快建立国有企业履行战略使命的评价体系，构建科学的指标体系，让对国有企业核心职能的考核更加客观可见、不被挪用。来自上级政府的主观好恶，形成确定感、相容感。核心职能契约调整机制。同时，深化国有资本投资运营公司改革，重点在战略规划和主营业务管理、人员选拔、股权激励等方面赋予国有资本投资运营公司更多自主权、工资总额及重大财务事项的管理。，优化政府国资监管部门与国有企业之间的隔离和传导机制，实现官僚监管和市场监管的合理转型，实现营利职能和公益职能的内在平衡。

第三，克服预算软约束需要完善国有企业分类考核评价体系。目前核心职能方向的考核指标有待完善。因此，应加快制定一套分类科学、含义明确、衡量方法统一的核心功能考核替代指标。在此基础上，制定统一的国有企业“一企一策”考核。体系设计导则保证了指标选取的客观、规范、科学。同时，根据国有企业类型赋予两类指标得分的相对权重，统一评分和评价尺度，使国有企业评估结果更具可比性。对于难以衡量的核心功能，应设计通过评估或分级评估机制，引入第三方评估体系。对未通过或完成度低的进行处罚，对及格或完成度高的进行处罚。可衡量部分的最终得分反映在难度系数的乘积中，从而保证核心功能的优先性，同时避免经济价值产出的过度侵蚀。与外部考核相辅相成，各国国有企业还应设计内部考核体系，建立经济责任制度。此外，考核评价应避免过于细致和复杂，应根据总体考核成本和考核效益探索最优考核机制。

第四，平等竞争要求国有企业避免利用核心功能优势赚取垄断利润。在依法规范国有企业不正当竞争行为的同时，将与企业核心竞争力关联性较小的核心职能和竞争性经济活动分开，促进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业。垄断环节的独立经营和竞争环节的市场化改革，可以防止国有企业依靠垄断优势在竞争领域获取垄断利润。对于与企业核心竞争力相补充的核心功能部分，可以设计评价指标，将溢出效应内部化。引入利益相关者评价，通过自主治理与共同治理的有机结合，引导国有企业优先考虑创新联盟、产业链网络、区域经济单元等共同体的共同利益，使国家价值创造的功能得以实现。国有企业与经济密切相关，价值创造从二元分离走向有机统一、相互促进。