近日，中国全国人大网发布《2023年政府性债务管理工作报告》（以下简称《债务管理报告》）、全国人大财经委、预算委员会《2023年政府性债务管理工作督导研究报告》（以下简称《债务研究报告》）、《今年以来预算执行情况报告》（以下简称《预算执行报告》）三份重要报告，对下一步政府性债务管理作出全面部署和建议，重点统筹化解地方政府债务风险和稳定发展，建立与高质量发展相适应的政府性债务管理机制。
债务管理新部署
为加强全国人大对政府债务的监督，在日前举行的第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上，全国人大常委会首次听取并审议了上述《债务管理报告》，报告对下一步政府债务管理工作作出了全面部署。
为配合上述全国人大听取政府债务报告，全国人大财经委员会和预备工作委员会在20个省进行了调研并形成了《债务调研报告》，该报告指出了当前政府债务管理中存在的主要困难和问题并给出了相应的建议。
此次全国人大常委会审议的《预算执行报告》部署了下一步六项重点财政任务，其中就包括防范和化解地方政府债务风险。
上述三份重要报告对政府债务管理做出了最新、最全面的部署，究竟有哪些新动向？
粤财证券首席经济学家罗志恒对财新表示，《债务管理报告》的一个新动向是强调科学确定政府债务规模和结构的重要性，并提出逐步优化政府债务结构和类型、加强超长期特别国债管理。超长期特别国债的发行和使用，对于促进我国经济复苏、优化供给结构、降低地方债务风险、丰富金融投资品种等都有积极意义。
财政部数据显示，2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元，其中国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。
此外，今年及未来几年我国还将发行超长期特别国债，专门用于支持国家重大战略和重点领域安全能力建设，今年计划发行1万亿元，截至7月底已发行4180亿元。
与以往讨论政府债务管理时外界的目光全部集中在地方政府债务上不同，此次《债务管理报告》和《债务研究报告》还对下一步国债工作作出了部署。
例如，债务管理报告在部署下一步债务管理工作要求时提出深化国债管理改革，包括推动落实央行公开市场操作逐步增加国债买入和卖出规模、增强国债收益率曲线的利率基准作用、促进财政政策和货币政策协调配合等。
“这也是过去较少强调的一个方面，在推进财金协调合作的战略中，央行购买国债是一个重要的体现。财政部通过发行国债筹集资金，央行选择在二级市场买入、卖出这些国债。这不仅是央行管理流动性的重要货币政策工具，也是财金之间密切协调合作的体现。”罗志恒说。
今年8月，中国人民银行开展公开市场国债交易操作，全月净买入债券1000亿元，这是央行今年首次开展公开市场国债交易操作。
政府债务风险主要体现在地方政府债务，地方债部署备受关注。罗志恒认为，地方债券管理的全面性、系统性不断提高。
《债务管理报告》提出要加强和改进地方政府债券管理，完善地方政府债务全链条、全过程监管，如进一步扩大专项债券投资和项目资本金范围，适当增加专项债券用于项目资本金的规模和比例。
《债权研究报告》提出，完善专项债券投资项目科学决策机制，夯实优质项目储备，破除脱离实际、超出财政能力、资金来源不充分的投资行为。加强项目收益、融资余额变化动态监测。
预算执行报告提出防范化解地方政府债务风险，统筹化解风险和稳定发展，进一步落实一揽子减债方案，省负总责、市县全力减债，逐步降低债务风险水平。
中央财经大学教授温来成对《财新》表示，从制度安排看，这是国务院首次向全国人大报告政府债务管理情况，全国人大也为此对政府债务进行了调研，这实质性加强了全国人大对政府债务的监督，有利于推动政府债务规范管理，防范风险。
平衡风险与发展
与以往重点解决地方政府债务问题相比，本报告从更加全面的政府债务视角来看待或解决相关债务问题。
罗志恒表示，在解决地方债务问题上，相关报告不仅压实地方政府主体责任，还将国债纳入政府总体债务视角，也体现出中央对政府债务问题有更全面、更系统的考虑。特别是近年来中央提出优化中央和地方政府债务结构的思路，并通过增发国债、发行超长期专项国债等方式缓解地方债务风险。
温来成表示，政府债务包括国债和地方债务，目前地方债务余额明显高于国债，这在主要经济体中比较少见。一般来说，中央政府债务是政府债务的主要部分。这次报告不像过去那样只报告地方债务情况，而是报告总体政府债务情况，其实也是想处理好中央政府债务和地方政府债务的关系。去年发行1万亿元国债，今年以及未来几年发行超长期专项国债，实际上就是为了调整这个关系。
债务研究报告建议加快建立与高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。
罗志恒表示，目前中国中央政府加杠杆的空间较大，增加国债发行量、发行超长期特别国债，可以提高国债在总债务中的占比，优化债务结构。与其他种类的债务相比，国债通常具有更高的可信度，违约风险也更低，因此中央政府债券的发行成本比地方债券发行更低，周期更长，有助于降低总体债务风险。
“过去一些地方政府通过过度举债拉动经济增长，加大了债务风险。增发国债、超长期专项国债，可以释放地方政府财政空间，减轻地方政府债务压力。”罗志恒说。
今年以来，多地为防范债务风险，纷纷释放资金化解存量债务，这也引发市场对地方财政力度的担忧，中央今年多次提到要统筹化解风险与稳定发展。
罗志恒表示，如何平衡化解债务风险与稳定发展的关系是一个复杂而重要的问题。化解债务风险是确保财政可持续、经济平稳运行的必要条件，稳定发展是实现经济高质量发展、改善民生的重要保障。因此，需要综合施策、多管齐下，平衡好两者的关系。
他认为，在化解债务风险过程中，要保持适度的财政刺激力度，避免过度紧缩对经济增长产生负面影响。同时，要优化债务结构，降低债务成本，提高资金使用效率。比如，可以适度增加长期债务比重，以匹配长期投资项目的资金需求。此外，地方政府也要加快推动经济转型升级，通过推动经济转型升级和高质量发展增加综合财力，化解发展中的政府性债务风险。
9月19日，财政部网站发布关于严厉查处地方政府隐性债务典型案件的通报。8起违法违规债务案件涉及新增隐性债务约116亿元。此举旨在发挥警示教育作用，坚决遏制新增隐性债务增长。
罗志恒建议强化地方政府债务监管问责，建立完善政府债务监管体系，加强地方政府债务全链条、全过程监管。同时，严格落实地方政府债务终身问责制度和债务问题追溯机制，对增加隐性债务、虚假债务的，严肃查处问责。
《债务研究报告》建议更好发挥市场化约束机制作用，如进一步推进政府债务信息公开、加强金融机构监管等。
罗志恒建议，政府应提高债务信息的公开透明度，增强市场信心和社会监督，这有利于降低债务融资成本，提高资金使用效率，也有利于及时发现和纠正债务管理中的问题和风险点。
（本文来自第一财经）
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