文｜焦健 《财经》驻香港特约记者
编辑｜苏琪
一幅原定于6月底出让的地块，在截标前两天被延期半年出让，成为近期中国香港特别行政区土地市场罕见的大事。
该项目之所以在沉寂已久的市场中备受关注，是因为它将探索工业用地的新模式。虽然这块位于香港新界的地块面积不大，但据特区政府介绍，这是特区政府为落实两大政策目标而推出的首块多层现代工业大厦用地。
两个目标分别是推动产业发展，以及“以高效利用土地的方式整合受政府项目影响的棕地作业，协助其升级转型”。要理解相关的表述，需要考虑一些特殊的本土背景，而两个目标也存在着内在的联系。
以目标中提到的棕地为例：在欧美，一般指已经开发或毁坏的土地，大部分用于工业用途。在中国香港，这一术语自2008年左右开始被广泛使用，多指新界农村中被用作临时用途的弃置农田，如露天货柜场、停车场等。其根源在于20世纪60、70年代香港经济起飞时，新界弃置农田的规划和利用并不十分合理。
随着香港希望通过新土地开发为经济提供新空间，此前“不平衡发展”的后遗症也浮现出来。以过去两届特区政府大力推动的“北部都会区”计划为例：在理想状态下，它将推动香港“由南向北”的发展逐渐平衡，最终形成“多中心”模式，与深圳的合作更加紧密。然而，其计划涵盖的很多地区，依然存在着废弃农田被转为临时用地，甚至成为“棕地”的现象。
调整数十年形成的土地利用现状，需要触及极为复杂的多重关系。对中国香港未来的发展而言，需要在新一轮土地开发中有效寻找改善这些地块的方法，并通过“分区发展”的思路缓解财政投入压力，从而找到落实北部都会区宏观目标的途径。前述元朗土地出让具有开创性的意义，具体细节又有哪些挑战？
“双信封制度”的利与弊
元朗位于新界西北部，远离香港市中心，与深圳仅一湾之隔，自古为低地，水源丰富。据《新安县志》等史料记载，其地名最早写作“元罗”。
在北部都会区的发展版图中，元朗及附近的洪水桥、屯门等地都是重点发展区域。但正如上文所说，这里没有太多可开发的未利用土地，也有大片保护区（如米埔自然保护区，属于国际湿地），还有密集的棕地。根据2021年本地粗略统计，这一区域占全港近2000公顷棕地的近七成。
近日备受关注的一幅地块便是其中之一，位于福康街与横里街交界的元朗创新园（元朗市地段第545号，下称“元朗土地”）。今年初，该块工业用地的楼面尺价为1500至2500元，总估值介乎25亿至43.7亿港元。
为提升设计灵活性及增加规模效应，元朗用地其实是由三幅用地合并而成，其现时总地盘面积约32,440平方米，指定用途为发展多层现代工业大厦（作物流及╱或汽车维修用途），最高楼面面积达平方米。
这一安排关乎元朗未来在北部都会区的发展地位。具体来说，元朗用地具备连接机场、陆路口岸及香港其他地区的地理优势，发展物流等产业并非毫无目的。根据特区政府今年3月8日的公告，于3月15日启动该地块的公开招标，预计6月28日截标。
为更好地整合原有棕地，实现一系列政策目标，特区政府发展局为土地出让订立了一系列“新规”，如要求中标发展商须将不少于最高楼面面积三成（即不少于48,450平方米）交予政府，由政府或政府委托的机构管理及出租给受项目影响的棕地经营者。
为了给受影响的所谓“利益相关者”（利益相关方）寻找出路，相关规定十分详细，比如在过渡到市场化的租金价格前，“政府将在前五至十年对相关行业收取类似棕地租金的优惠租金”。
更与以往不同的是，元朗土地竞投将有别于以往的“价高者得”做法，而采用“双信封制”投标。
所谓“双信封制”，是近年在当地才开始流行的土地出让方式，要求发展商分别递交两个信封，一个是设计方案，另一个是价格方案，业界分别称之为“技术标”和“价格标”。
相较简单明了的“价高者得”，新制需要考虑更多细节，其中之一便是两个地皮的得分比例。以采用此模式的2020年中环海滨商业用地出售为例，发展局安排设计价比为50-50；在此基础上，为确保不会出现抛售，投标价也必须高于预定底价才可入围。
之所以改变高地价政策、在出售公共及工业用地时不断增加“双信封制”的应用场景，与香港发展思维的调整有关，虽然传统卖地模式也会在招标文件中列明公共土地及设施要求，但项目往往受发展商商业利益主导，大部分只能达到基本的量化指标。
“多年来只注重眼前经济利益、追求数量而不求质量的发展思维，导致香港整体环境每况愈下。政府不再因循守旧，回应新一代对环境保护、公共空间和社会责任的诉求，迈出了改变的第一步，值得肯定和鼓励。”香港建筑师学会人士在评论上述中环项目时如是说。
具体就元朗用地而言，投标者亦须分别提交非价格建议书及价格建议书，以便政府考虑地价以外的一系列非价格因素，以选出最合适的投标者。根据当地《物料供应及采购规例》，非价格建议书的比例为70%，价格建议书则为30%。
电价比率由50：50降至目前的70：30，被认为是特区政府进一步转变发展思路的又一具体例子，但相关标准公布后，也被认为实施难度很大。
香港通过出售特殊用途土地来推行某些政策既有成功也有失败，西九龙文娱艺术区和启德邮轮码头的发展被业界认为不太成功，而黄竹坑港怡医院的建设则是比较成功的例子。
相较之下，规模较小、涉及目标较少的双信封项目较容易见效，当相关发展目标涉及可持续、以人为本等难以量化的目标时，难度则大大增加。香港经济学家此前也指出，衡量标准过多、主观化，将面临一系列困难。
类似现象也存在于采用双信封制的政府采购拍卖过程中，以往的最低价中标模式可能导致工程质量下降、工期延误。例如，美国加州政府有时采用“A+B招标”方式，能否按时完工是评分标准之一。
以前述中环项目为例，其标书评审委员会由不同专业的资深主管组成，并委任多位有相关专业背景的人士担任独立技术顾问，但仍有业内人士指出，其对“最佳”设计缺乏相对客观的评价和采纳标准。
具体到元朗土地项目：公开非标建议书包括3A、3B、3C三部分。3A为整体发展占10%，主要与建筑法规期限有关；3B占45%，整体土地设计、协助棕地营运各占20%，提供超过30%指定楼面面积占5%；3C也占45%，其中最重要的是支持创新建议，占20%；过往有营运多层工业区的经验约占15%，余下10%为ESG建议。
简单来说，非价格因素考虑两方面，一是产业发展，包括建筑如何创新建造，例如科技的应用、先进设计等；二是照顾棕地利益相关方，例如归还更多面积或以更快速度完成开发等。
业内人士也向《财经》记者解释了开发商面临的困境，即香港过去较少采用新技术、新设计建造所谓的“现代工业大厦”，旧有的工业大厦建设经验难以复制。“一方面要研究非地价因素，另一方面又要考虑降低地价，要找到一个平衡点并不容易。”
该项目兼具公私性质和规划目的之明确，也让一些缺乏产业开发经验的开发商望而却步。此前，类似的物流项目通常由产业公司直接开发，很少由开发商购买土地建楼，然后出租或出售。
由于涉及一系列非价格内容，发展局人员也坦言，“非价格建议书得分比例高达70%，反映政府非常重视工厦的布局及品质。有意竞投的企业在投标阶段需花更多时间制订非价格建议书，这些因素令招标文件的起草过程更为复杂及耗时。”
赢而不输的考验
根据香港以往经验，“双信封制”土地招标周期往往比现金招标长。为了让投标者有足够时间准备，政府最初为上述元朗土地项目设定了15周的招标期。即便如此，在截止日期前两天，政府宣布该项目的招标期将延长半年。
官方的解释一是，业界（包括部分潜在竞标者）反映需要更多时间制定相关方案，要求延长投标截止日期；二是与此类似的“洪水桥地块”已进入加速竞标期。
作为上年度最后一批批出招的工业用地，香港土地市场整体不振，以及香港多地试水，相信也将增加元朗土地出让的复杂性。
“这块地是新界北部都会区发展和‘现代工业’政策的试金石，竞标必须赢，不能输。我相信政府会更关心这块地的市场反应，而不是住宅用地能否卖出去。”香港特区政府地政总署前署长刘力超近日撰文称，“如果这次竞标失败……将增加政府拿地的难度，延缓北部都会区住宅开发的时间，增加棕地作业未来的不确定性，对各方都不利。”
在相对低迷的市场环境下，流标的可能性确实存在。作为香港特区政府主要收入来源之一，土地卖地在2023/24财政年度的表现远不理想，实际收入不足预算案原预算的两成，流标次数更高达六次。在去年最后一个季度（2024年1月至3月），相关部门更采取措施叫停卖地。
据特区政府地政总署资料，截至6月25日，2024/25财政年度第一季度(4月至6月)地价收入约1.9亿港元(包括逾1亿港元地价款及约8200万港元卖地收入)，较去年同期的13.7亿港元下跌近九成。
屯门是北部都会区的另一大发展区。根据规划，除了土地开发外，渔业等传统产业也有望从升级中受益。摄影：焦健
根据特区政府今年的财政预算，可获得的土地收入约为330亿元，与几年前的1000多亿元形成鲜明对比。目前来看，实现这个相对较低的目标其实相当困难。除了一系列内外宏观因素外，香港近年产业思维的调整，也意味着主要追求高地价来支撑“土地财政”的模式一定程度上难以为继。
以工业发展和满足住房需求为例，两者都需要低成本土地，特区政府目前的解决办法是发展北部都会区，或在交椅洲填海发展，但发展过程本身就意味着投入，目前已知的北部都会区开支或预算已超过2240亿元。
发债是特区政府未来推动新发展区开发和基建的核心方式之一，未来5年香港每年将发行950亿至1350亿元人民币债券，专项用于土地开发和基建。
与此相辅相成的是引入外部资源进行共同开发。特区政府在推动相关项目时，会采取一些优惠措施，例如换地。换地模式是指土地拥有者（开发商）申请将原有的农地合同换成住宅、工业和商业用地合同，并支付地价款。
工业用地的对价，以前述元朗土地出让案为代表，事实上，前述洪水桥土地即将出让的消息传出后，乐观的市场人士也认为将带来一连串利好。
其中一个利好因素是“土地开花”模式被越来越多地采用，这意味着在北方都市圈，为加快开发速度，先进行土地招标，再进行土地平整，或者招标与土地平整同时进行。
具体而言，洪水桥用地位于元朗洪水桥及厦村第39A及39B区，原为社区隔离设施，在相关设施加速迁出后，释出的土地亦规划作现代工业大厦及物流用途。
第二项利好因素是工业用地的互补性，由于洪水桥与元朗用地均可发展现代物流，部分投资者或会考虑对两地进行综合规划，以增加拿地热情。
相较于元朗地盘，洪水桥地盘总面积约7.77万平方米，最高楼面面积可达约10万平方米。对于这个预计9月招标、被称为“巨无霸”的项目，政府尚未确定将多少楼面面积退还给政府，相关得分比例也在研究中。
7月初，特区政府发展局局长宁汉浩曾这样描述这块地：“它的确很大。”不过，业内人士也表示，现代物流需要规模，一些市场人士对大规模的地块特别感兴趣。“我们不担心规模大会影响它的吸引力，规模大就是它的吸引力。”
在此基础上，她还明确公布了北方大都市区提供工业和住宅用地的可行的新做法，即“分区开发”。
在香港的语境中，所谓“片区发展”，是指政府划出一大片土地给有兴趣的企业或联合财团投资开发，并负责土地平整、基础建设、规划和发展等，以减轻政府的现金流压力。这样一来，政府向立法会申请拨款、完成征地平整、再卖地收回资金的旧模式就可以在很大程度上被改变。
根据特区政府创新科技及工业局局长孙东近日透露的消息，北部都会区北区沙岭创新科技用地或将成为该区首个采用分区发展模式的地块。该地块包括2公顷已平整土地，若加上周边有发展潜力但尚未平整的土地，总发展面积将达10公顷。
相较于普遍采用片区开发模式的深圳，“香港只有在北部都会区才有机会和空间去实践这种发展模式。相比于零散的土地开发，它对产业发展有很多好处，比如让整体产业更加协调、功能更加完备等。”近年来一直关注深港产业用地的中誉国际董事总经理董吉对《财新》记者解释道，“规划是一方面，成果是一方面，决定好坏的最重要因素是运营水平。”
他还建议，“香港可以将新加坡的产业运作经验与内地特别是深圳和粤港澳大湾区的产业环境结合起来，避免在区域发展中走弯路。香港政府的执行力很强，很多规划好的事情最后完成的时候都有很好的效果。”
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