第一财经日报记者了解到，市场最为关注的是，“十五”期间，碳排放强度下降将作为国民经济社会发展的约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再以能源消耗强度作为约束性指标。
业内人士认为，上述方案为“十五”期间在全国全面推行双重碳排放控制奠定了基础。同时，由能源消费双重控制转向双重碳排放控制，扩大了碳排放管理范围，意味着全社会将进入碳约束时代，体现了中国持续推进双重碳目标和绿色转型的决心，也将有助于可再生能源和碳市场的发展。但双重碳排放控制与全国碳市场的衔接、双重碳排放控制指标和责任的合理分配等问题，仍需解决。
碳约束时代即将到来
在实现“双碳”目标方面，《规划》明确了“三步走”的时间表，即到2025年，我国碳排放统计核算制度进一步完善，发布实施一批行业、企业碳排放核算相关标准和产品碳足迹标准；“十五五”期间，重点实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制制度，建立碳达峰、碳中和综合评估考核体系，确保碳达峰目标实现；碳达峰后，转为以总量控制为主、强度控制为辅，建立碳中和目标评估考核体系，通过制度约束，推动碳排放总量稳步下降。
“从实现碳达峰与碳中和目标来看，实施碳排放双控体系迫在眉睫。”北京电联科技有限公司双碳事业部总监郑颖对第一财经记者表示，我国已承诺在“十五”规划的最后一年即2030年实现碳达峰目标。因此，在“十五”规划这个实现碳达峰目标最重要的冲刺和实现阶段，把碳排放双控要求融入国民经济发展的各个环节，是确保如期实现碳达峰目标最重要的机制和手段。
秦岩表示，国际社会一直关注中国在碳排放达到峰值后会制定怎样的碳排放总量减排目标。此次方案的发布可以说给了国际社会一个明确的回应，即中国在碳排放达到峰值后会控制碳排放总量、减少碳排放，体现了中国认真履行气候目标承诺、推进双碳目标和绿色转型的决心。
值得注意的是，这份规划直奔“碳排放双重控制”主题，明确提出将碳排放指标纳入国民经济社会发展规划，将碳排放强度下降作为“十五”期间国民经济社会发展的约束性指标，开展碳排放总量核算，不再以能源消费强度作为约束性指标，完善碳排放双重控制相关法律法规，全面清理现行法律政策中不符合碳排放双重控制要求的内容。
《第一财经日报》记者了解到，能源消费双控和碳排放双控都是为了促进可持续发展，都会对化石能源消费做出一定的限制。但两者之间最明显的差距，是对“碳排放是否只来自能源”的不同认识。
在当前新的发展形势下，原有的能源消费“双控”政策已不能满足实现双碳目标的要求。“能源消费产生的碳排放虽然是我国碳排放的最大来源，但并不是唯一来源”，郑颖举例说，“对于水泥、化工等重点排放控制行业企业来说，相当一部分碳排放不是来自能源消费，而是来自工业生产过程中的化学反应。因此，能源消费双控虽然可以实现能源效率和总量控制目标，但不能完全支撑双碳目标的实现。”在她看来，在能源消费双控向碳排放双控转变过程中，碳排放双控机制的推行在一定程度上可以参考和借鉴能源消费双控体系的既有设计和经验，但由于管理范围扩大，涉及更多的生产过程排放，也将面临一定的新挑战。
多位业内人士表示，碳排放双控在能源消费双控基础上扩大了管理范围，涉及的行业和企业更多，更加贴近国家碳排放控制的实际情况。
秦岩指出，从能源消费双控转向碳排放双控，也将大力推进可再生能源和天然气等清洁能源的利用和发展，这也是碳排放双控更为合理的设计。“从能源消费双控转向碳排放双控，意味着整个经济社会将进入碳约束时代。”
执行上有何困难？
碳排放双控将如何与全国碳排放交易市场对接，未来企业或行业是否都会面临两种考核机制，这是否会产生额外的减排成本、增加生产经营压力等，都是业内普遍关心的问题。
值得注意的是，规划中提到的重点行业包括电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等。其中，电力行业已被纳入全国碳市场，并承担考核指标。据第一财经记者了解，目前我国碳排放交易市场正在规划行业拓展，覆盖范围或将扩大至钢铁、电解铝、水泥等高碳排放领域。
此外，《规划》还提出建立地方碳排放目标考核体系，五年规划前期要综合考虑经济社会发展水平、区域功能定位、产业和能源结构等因素，将碳排放双控指标合理分解到各省。各省可进一步细化分解碳排放双控指标，强化地方城市和重点企业控排减排责任。
郑英说，“未来这些新进入的行业或企业可能同时面临两种考核机制，如何将区域碳排放双控指标与全国碳排放交易市场有效衔接，保持考核目标、指标分解的一致性，是目前社会各界关注的焦点。”
郑颖对第一财经日报表示，未来在省、市两级建立碳排放预算管理体系时，需要考虑纳入全国碳市场交易的区域内重点排控行业企业的履约情况，避免企业在不同体制下承担不同的碳排放控制责任。同时，未来全国碳市场在设计总量或强度控制目标时，也要考虑与双重碳排放控制目标要求的衔接。“这需要非常系统、完整、有前瞻性的设计，可能成为目标设计和分解的重要挑战。”
（本文来自第一财经）
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