中国每年政府采购规模超过3万亿元, 这笔数额巨大的资金, 其是否进行规范且安全的使用, 成为了审计重点关注的对象。
近期, 20个省份接连披露了有关当地2025年度预算执行以及其他财政收支情况的审计工作报告，也就是所谓的“审计报告”。许许多多这类审计报告都指明了一些部门、单位于政府采购领域存有诸多共同出现的问题。
比如说, 政府采购项目存在未编制预算的情况, 或者是超出预算规定的需求进行采购；部分采购项目会避开政府采购的流程, 去设置一些不合理的招标条件, 呈现出“明招暗定”的状况；采购管理方面不够严谨, 没有严格审核供应商的资质, 投标方存在围标串标的行为, 违规转包分包等问题也时常出现；另外还有部分采购项目在履约管理上做得不力, 没有按照合同的约定支付款项, 没有收取或者清退涉及企业的保证金等。
中央财经大学财政税务学院教授姜爱华, 长期关注政府采购领域。她告诉第一财经, 上述问题属于政府采购领域顽疾, 是“屡审屡犯”的那种。这些问题会破坏市场公平竞争, 还会造成财政资金浪费, 甚至滋生腐败风险。要解决这些问题, 必须加强部门联动, 推动监管从事后查处, 转向涵盖事前、事中和事后的全过程管理, 以及全过程监督。就要压实各主体全链条责任, 从源头到末端形成闭环。
详解政府采购乱象
指的是各级国家机关, 进行的是使用财政性资金；事业单位, 所做的是采购依法制定的集中采购目录以内的, 或者采购限额标准以上的；团体组织, 行为是采购货物, 并且还有工程以及服务, 这整个被称作政府采购。
近些年来, 中国政府采购规模都超过了3万亿元, 按照中国物流与采购联合会给出的数据, 在2025年, 政府采购规模大概是3.25万亿元, 和之前相比下降了大约3.7%, 政府采购政策于支持科技创新、扶持中小企业以及推动绿色发展等诸多方面收获了明显成效, 给经济社会高质量发展给予了有力支撑。
然而, 有不少地区的审计部门, 也察觉到了某些部门以及单位, 在政府采购方面所出现的一些状况。于采购前期的准备阶段里, 出现了需求管理跟预算编制相互脱离, 需求调查仅仅只是走过场的情形。
吉林审计报告表明, 存在这样的情况, 7个部门单位, 22个项目在年初的时候没有去编报政府采购预算, 所涉及的资金金额为5241.21万元。山东审计报告所指出的是, 有86个单位编制的105个政府采购项目, 其预算调整率超过了50% , 其中有28个项目是全部进行了调整, 分别涉及的资金是17.1亿元、3.04亿元。湖北审计报告显示, 3个部门和2家单位出现了超实际需求采购的状况, 还把本应直接履职情况下的事项外包给第三方去实施, 涉及的金额为671.37万元。
姜爱华经分析指出, 采购需求乃是政府采购活动初始之逻辑起点, 然而, 在实际施行过程中, 众多单位针对需求所进行的论证常常流于形式, 技术参数的确定主要由单个科室或者经办人予以主导维系, 严重缺少充分且全面之市场调研以及多个方面之复核程序存在。部分部门单位针对政府采购预算执行编制的方式较为粗放, 大多数情况依然采用“基数 + 增长”这一模式, 并非凭借单位之实际状况或者真实所需来推行, 致使需求开展管理以及相应预算编制两者之间出现相互脱节之情景, 进而频发性地引发无预算以及超预算采购此类现象得以发生。此种前端管控存在缺失之状况, 给特定相关供应商预先介入、设定具备排他性质参数创造了可乘之机, 从而得以实现。
在政府采购执行的环节当中, 存在着这样的情况, 一些部门单位, 对政府采购流程进行回避, 不施行公开招标的行为, 又或者是借助设置不合理条件的方式, 来达成“明招暗定”的目的。
某如, 四川审计得出报告, 从中发现, 有着75家从事采购的单位, 存有直接指定供应商家、把项目化整为零予以拆分等状况, 以此来规避政府采购所要履行的程序, 所涉及金额达到1.74亿元。北京审计给出报告讲叙, 有2家单位当中的20个项目, 并未按照相关要求去履行政府采购或者公开招投标的程序, 其中有15个项目是直接委托其所属企业来进行。浙江所给出的审计报告表明, 9家单位的1.04亿元政府采购项目显现出程序倒置、设置不合理招标条件、“明招暗定”等方面的问题。
另外存在一些部门单位, 其监管并不严格, 并未对供应商资质展开严格审核, 致使投标方出现“围标串标”情况, 并且违规转包、分包等问题频繁出现。
举例来说, 四川审计报告表明, 省本级以及31个市县里边, 存在135个项目, 有1.63亿元政府采购的投标方嫌疑是围标串标。北京审计报告声称, 5家单位对于合同履约欠缺监管, 部分内容遭到违规转包、分包, 涉及资金6973.4万元。河北审计报告发现, 6个部门的6个所属单位有9个项目涉嫌串通投标、违规分包转包, 涉及金额2635.71万元。
姜爱华有分析指出, 在现行制度的状况之下, 采购人一般普遍存在着“委托即免责”这样一种心态, 在把采购事务委托给代理机构之后, 就欠缺实质性的把关；其内部的控制制度十分不健全, 在需求制定、文件编制以及评审组织等关键岗位方面, 未能实现有效的分离, 致使权力过度地集中；一部分采购人员竟然与供应商构建起利益同盟, 进行泄露信息、干预流程这样的不当行为, 由此滋生出权力寻租的空间。代理机构把经济效益看得很重, 却轻视合规管控, 甚至于还主动去协助供应商设置排他性条款；一部分供应商受到利益的驱使, 出现围标串标、违法分包等行为。
在政府采购履约环节，“重招标、轻验收”问题普遍存在。
例如, 四川所呈现的审计报告表示, 在政府采购合同履约以及项目验收这些方面, 违规问题常常出现。其中, １８ 个市县内部的 ５１ 个采购项目, 存在被擅自提升付款比例, 又或者是未收取履约保证金的情况, 共涉及合同金额 １.０６ 亿元；２４ 个市县中的 ４１, 个项目, 因采购单位没有及时办理前置手续, 或者未能有效督促供应商进行履约, 进而致使进度掉队, 涉及合同金额达 ３.１７ 亿元；１８ 个市县内, 的 ３２ 个项目, 处于没有验收, 或者验收像是走过场的状态当中, 涉及合同金额为 ５１５７.４８ 万元；１６ 个市县里的 ３１ 个项目, 出现了超合同进度进行支付, 有着数额为 １８１７.０１ 万元的情况。
比如说, 浙江那儿的审计报告表明, 有8家单位, 它们存在着采购项目履约管理方面不够得力的情况, 没有按照合同去支付款项, 还有未清退涉及企业的保证金这些问题, 所涉及的金额是1258万元。
一些部门单位, 在政府采购合同方面显现出库, 过程监督匮乏, 验收流于形式, 验收结果同资金支付间未建立关联, 采购合同的签订被视作采购活动的“终点”, 合同签订之后于履约管理以及验收把关上缺少有效的制度进行约束, 姜爱华作出了这样的陈述。
另外, 某些地方的审计报告还察觉到, 部分地区在政府采购扶持政策方面存在落实欠缺的状况, 像, 并未充分预留中小企业采购份额。有些部门单位对于政府采购的审核不够严格, 致使政府采购预算资金出现闲置的情况。
姜爱华觉得, 于政府采购监管这个环节当中, 存在如下情况, 全链条监管出现不够的问题, 惩戒威慑的力度颇为有限。时下的监管大多集中于采购也就是招标的这个环节, 而预算、需求以及履约环节的监督显得比较薄弱, 并且跨部门线索移送协同情况不佳, 部分违规之后惩戒的力度不够, 违法所需要付出的成本偏低。
中南财经政法大学政府采购研究所执行主任白志远告知第一财经, 在政府采购领域, 审计所发现的那些问题, 表明我国政府采购市场秩序已然对政府采购功能的正常达成造成严重影响, 并且还极大地限制了政府采购市场自身去发挥市场资源配置的功能。
白志远进行分析, 那些问题存有原因, 是在2003年颁布并施行的政府采购法, 存在众多法律规制方面的空白之处, 存在不准确的部分, 急切等候修订进行完善, 同时, 那些问题还反映出, 在政府采购领域的从业人员专业化程度, 还没办法满足政府采购实践的需求, 另外, 地方保护主义的存在, 也对政府采购市场秩序正常运转产生着影响。
完善法制、强化监管
为了解决上述问题，政府已经从完善法规、强化监管等方面入手。
今年6月, 《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》初次被提请并提交至全国人大常委会会议进行审议, 这部已施行二十多年的基础性法律迎来大的修订, 其完善了适用范围, 加强了需求管理, 强化了采购人主体地位, 健全了方式和程序, 还适当加大了对违法违规行为的处罚力度。
2024年到2026年这连续三年期间, 财政部等多个部门就此开展了政府采购“四类”违法违规行为专项整治行动。其中, “四类”违法违规行为具体囊括: 采购人设置差别歧视性质的条款, 代理机构存在胡乱收取费用此举, 供应商提供虚假不实材料, 供应商实施围标串标现象等。
今年, 这一专项整治行动已然开启, 各地纷纷晒出违规典型, 以增强警示震慑力, 从而产生相应效果。
白志远觉得, 这次政府采购法的修订相当关键, 提议再次界定并调整政府采购的权利架构, 落实采购人的主体职责, 强化政府采购的内控制度；在提升采购人专业化水准之际, 政府采购评审专家以及社会代理机构仅仅是为提供政府购买服务的对象；政府采购监督应当以供应商和社会监督作为主体, 如此一来才有利于财政部门集中精力, 展开有效监督管理活动；加重政府采购参与方所要承担的违法法律后果, 才可以发挥惩前毖后的效用, 整治政府采购市场秩序。
姜爱华持有这样的看法, 政府采购的链条当中涵盖了采购人、供应商、代理机构、监管部门等多个不同的主体, 各个环节所存在的风险点以及责任归属都是不一样的。所以, 对于治理上述审计所发现的那些问题而言, 需要依据不同当事人的角色定位以及行为边界, 去构建一种分主体、全流程的协同治理框架。
姜爱华给出建议, 对于采购人而言, 需要去夯实采购主体应承担的责任, 进而强化覆盖全流程的内控。举例来说, 要把采购需求管理推向前至预算编制那个环节, 借鉴零基预算所拥有的理念, 以科学的方式去论证采购具备的必要性, 理清界定政府购买服务的界限范围, 防止杜绝履职相关事项出现违规外包的情况。
对于供应商, 姜爱华所持观点为, 要使信用约束得以强化, 让守法义务得以压实, 假如建立供应商全生命周期信用管理体系, 把投标也就是响应的合规情况、交付质量情况、廉洁记录情况纳入评价范畴, 在采购合同制增添围标串标的具有刚性的违约条款, 查实以后单方来解除合同、停止款项支付并且收取违约金, 把围标串标、违法转包分包行为记录进失信记录, 实施跨区域、跨领域的信用联合惩戒。
姜爱华针对代理机构提出建议, 代理机构应履行好专业把关职责, 围绕合规性开展项目后评价, 围绕风险防控开展项目后评价, 围绕服务质效开展项目后评价, 围绕廉洁从业开展项目后评价, 评价不合格的代理机构纳入黑名单且一定期限内不得参与采购项目, 查实协助设置排他性条款或规避监管的代理机构终止合作并移送行业监管部门。
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